Entrevista a Albaneide Peixinho, Alaide Oliveira do Nascimento, Maria Luiza da Silva, Fabrio Vinicius. PNAE. BRASIL

Albaneide Peixinho es nutricionista y Coordinadora General del Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) desde 2003. Alaide Oliveira do Nascimento, es historiadora, profesora, y actualmente, Coordinadora de Control Social del PNAE. Fabrio Vinicius es nutricionista, Maestro en Ciencias de la Salud y trabaja como Asesor en Cooperación Internacional del PNAE. Maria Luiza da Silva también es historiadora, trabaja cuestiones relacionadas con la agricultura familiar y es Asesora en Planeación del PNAE.

 

El Programa Nacional de Alimentación Escolar es administrado y coordinado por el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE), y éste a su vez forma parte del Ministerio de Educación.

Historia y avances del PNAE

El Programa Merienda Escolar existe en Brasil desde hace 53 años, entonces, funcionaba de forma centralizada porque el gobierno federal realizaba la compra de los alimentos para distribuirlos después entre estados y municipios. La compra de alimentos era centralizada en Brasilia y desde aquí eran transportados para el resto del país. Durante el traslado de los cargamentos de alimentos se perdían considerables cantidades debido al saqueo, otros cargamentos no llegaban a su destino, o cuando lo hacían, algunos productos ya habían perecido. Debido a esta situación se optó por comprar alimentos enlatados pero esto desembocó en un considerable nivel de desperdicio de comida porque los alumnos no estaban acostumbrados a comer este tipo de productos, ya que provenían de otras regiones con costumbres alimentarias diferentes a las suyas, sin olvidar que la comida ofrecida en las escuelas era prácticamente la misma todos los días, no existía variedad en el menú escolar.

En 1994, se inició el proceso de descentralización pues la administración reconoció que la dinámica del programa ejecutada hasta ese momento, era incorrecta. Entonces, se optó por transferir los recursos financieros directamente a los estados y municipios –previa tramitación de documentos oficiales para la liberación de los recursos– con el fin de que éstos ejecutasen directamente el programa. Y a partir de 1998, la descentralización fue automatizada, es decir, se comenzó a realizar la transferencia de recursos a través de cuentas bancarias. Ahora, los gobiernos municipales y estatales firman al inicio de su mandato lo que llamamos un Término de Compromiso, en el cual se asumen como gestores directos del PNAE durante los cuatro años de su gobierno y quedan obligados a cumplir con los lineamientos del programa. Durante dicho periodo, el FNDE transfiere el dinero automáticamente a cuentas bancarias oficiales, obviamente, siempre que los gestores muestren un adecuado desempeño, pues son monitoreados y fiscalizados para verificar el cumplimiento de las reglas del programa. De lo contrario, el FNDE suspende la transferencia de recursos y se realizan investigaciones oficiales sobre su manejo.

Para ubicar al PNAE dentro de la política social debemos explicar que el Programa Hambre Cero puesto en marcha a partir de 2003, por el gobierno del Presidente Luíz Inácio Lula da Silva, se sustenta en cuatro pilares: acceso a la alimentación, incentivo a la producción local, control social y generación de empleo e ingresos económicos. En el primer pilar se insertan el PNAE y el Programa Bolsa Familia; en el segundo, se insertan el Programa de Adquisición de Alimentos y el Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), los cuales apoyan la creación y operación de cooperativas para garantizar la producción e ingresos de los agricultores familiares. Son varios los programas que se articulan y que activan el trabajo de diferentes ministerios, pero el órgano público que de alguna forma coordina todas esas acciones es el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), el cual tiene como su principal colaborador al Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONSEA), encargado de dar dirección política a las acciones de los cuatro pilares.

Desde que asumimos la dirección del PNAE en 2003, hemos hecho profundas modificaciones tanto a su concepción como a su ejecución. Antes de ese año, la administración central del programa operaba sólo con cuatro personas que se ocupaban únicamente de transferir los recursos, hoy la trasferencia está respaldada por un trabajo sistemático de capacitación, orientación, monitoreo y fiscalización, en eso se ha traducido también el cambio de concepción.

Abandonamos aquella visión que consideraba al programa simplemente como el ofrecimiento de una ración de comida en la escuela para mitigar el hambre de alumnos; y construimos su concepción como un proyecto pedagógico integral, formado por varias acciones educativas, entre ellas, el ofrecimiento de (al menos) una refección diaria para ayudar a los alumnos en su crecimiento y en el desarrollo de su raciocinio.

El programa adquirió también otras atribuciones de mayor alcance: a) proporcionar educación alimentaria y nutricional a los alumnos; b) modificar la estructura curricular de las asignaturas utilizando sus contenidos para relacionarlas con la educación nutricional (sin introducir asignaturas específicas sobre seguridad alimentaria); c) utilizar el ofrecimiento de la refección como un laboratorio dietético, es decir, como un instrumento para formar hábitos alimenticios saludables respaldados con un intenso trabajo educativo; y d) atender las necesidades nutricionales diferenciadas de los alumnos a través del diseño de menús distintos para alumnos con patologías relacionadas a la alimentación (diabetes, celiacos, obesidad, desnutrición, etc.). Cabe señalar que la formación de hábitos alimenticios saludables depende en buena medida del trabajo desplegado por los profesores. Además, el PNAE también contempla el rescate de la cultura alimentaria del país ya que debido a la globalización se han alterado los patrones de consumo entre la población infantil. Por esta razón, el trabajo de los nutricionistas en la elaboración de los menús escolares debe considerar las tradiciones alimentarias de cada región y conciliarlas con una alimentación saludable.

Consideramos que la ejecución del PNAE tiene una gran importancia para el futuro del país, ya que en el año 2030 comenzará a reducirse el nivel de población hasta llegar a 230 millones de habitantes aproximadamente, pero lo preocupante es que será una población extremadamente envejecida y enferma de diabetes, cáncer, etc., sin olvidar que un porcentaje de nuestra población joven e infantil ya padece estas patologías. Se vislumbra como un escenario grave justo porque el sistema de salud pública será insuficiente para atender a todas esas personas. Por ello, el PNAE juega un papel muy importante en la prevención de enfermedades desde las etapas más tempranas del desarrollo del cuerpo humano.

Por todas esas razones, el programa transitó de ser sólo una merienda a ser un programa estructurado de alimentación escolar. El cambio de concepción que hemos impulsado desde 2003 es un proceso lento pues se trata de transformar la visión de millones de personas que ejecutan y que se benefician del programa, en un país de tamaño continental como Brasil. Actualmente, el PNAE atiende durante 200 días efectivos al año, a casi el 22% de la población nacional, es decir, 36 millones de alumnos, lo cual equivale a la población nacional de Colombia. Además, el programa aumentó considerablemente su presupuesto, incrementó su valor per cápita (valor diario por alumno) de R$ 0.13 (US$ 0.05) a R$ 0.22 (US$ 0.09). La inversión del PNAE en 2003 era de R$ 900 millones (US$ 383 millones) y en 2008 alcanzó R$ 1500 millones (US$ 638 millones) aproximadamente, casi duplicamos los recursos. Con ese presupuesto atendemos a guarderías infantiles (niños entre los 0 a 3 años), las cuales no estaban incluidas anteriormente en el programa; unidades de educación pre-escolar (niños entre 4 y 5 años); y unidades de educación fundamental (niños entre 6 y 14 años), o bien, alumnos con mayor edad que cursen de 1° a 8° grado, pues existen personas mayores que están cursándolos debido a que durante su infancia no pudieron estudiar porque debían trabajar.

Por otro lado, la reestructuración del PNAE nos exigió pensar también en la producción agrícola regional para impulsar el desarrollo local. La idea ha sido fomentar la compra local de los alimentos respetando las tradiciones y cultura alimentarias de cada región del país. Por ello, los nutricionistas que diseñan los menús escolares deben tomar en cuenta la cultura local, de hecho, dentro de las tareas de supervisión monitoreamos también este aspecto. Son aplicados test de aceptabilidad entre los alumnos para aprobar los menús escolares y los nuevos productos que son introducidos o sustituidos a lo largo del año escolar. De esta manera se disminuye notablemente el nivel de desperdicio de comida, y por lo tanto, de recursos. Anteriormente, cuidar la calidad de la alimentación no era una prioridad, pese a que durante los 90’s hubo una cierta preocupación por este aspecto, sin embargo, no se pretendía que existiese una correspondencia entre calidad y aceptación por parte de los alumnos.

Control social

Antes de 1998 el PNAE era operado de forma centralizada, el gobierno federal garantizaba la compra de alimentos para los estados y los municipios, entonces teóricamente, esto no exigía la existencia de mecanismos de control social. Pero cuando se concretizó la descentralización, es decir, la transferencia directa de recursos a los gobiernos locales para que ejecutasen el programa, surgió la necesidad de constituir formas de control ciudadano, con la cuales los beneficiarios del programa pudiesen exigir que los recursos económicos fuesen aplicados exclusivamente en la alimentación escolar.

En 2001, el gobierno federal publicó una Medida Provisoria (en Brasil la Medida Provisoria es un instrumento jurídico que puede adoptar el Presidente de la República unilateralmente para crear una especie de ley en forma urgente sin la participación inmediata del Poder Legislativo, y es discutida sólo posteriormente por Diputados y Senadores) que garantizó la constitución de ese control social en Consejos de Alimentación Escolar (CAE) a nivel municipal y estatal. Dichos consejos debían integrarse con representantes de los profesores, de los padres de alumnos, de la sociedad civil, del Poder Ejecutivo local y del Poder Legislativo. Se trata de representantes de cinco sectores de la sociedad constituyendo esa figura de control social para –en la mayor medida posible– garantizar que los recursos del PNAE sean utilizados exclusivamente para comprar alimentos para atender a la población escolar. Entonces, aunque en ese momento surgió una forma de control social, lo hizo de manera impositiva porque el gobierno impuso la figura del consejo, ya que la transferencia de los recursos financieros está condicionada a la existencia obligatoria del CAE. Esto generó un problema muy serio porque los gobiernos locales comenzaron a indicar –y en algunos casos a imponer– a miembros dentro de los consejos, no existían procesos de elección que garantizase la incorporación y la permanencia de los miembros tanto por su libre voluntad como por el voto de profesores, padres, etc.

Como la Medida Provisoria es el instrumento jurídico que reglamenta la existencia de los CAE, pero el FNDE es el órgano público que regula a éste a través de Resoluciones Jurídicas, en 2003, el FNDE emitió una Resolución con la cual se estableció que los representantes en los CAE debían ser electos por el sector que representan y esto provocó una transformación radical. Los aspirantes debían reunir a los miembros de su sector para elegir a sus representantes ante el CAE. Entonces, dentro del PNAE surgió la necesidad de crear una coordinación específica para impulsar y trabajar el tema de la participación popular, y en ese mismo año, creamos la Coordinación de Control Social. Anteriormente existía sólo una Coordinación de Ejecución encargada de la transferir los recursos financieros, y una Coordinación de Monitoreo para dar seguimiento a lo que acontecía en los últimos eslabones del programa. A partir ese año, el PNAE se desarrollo notablemente gracias también a la creación de la Coordinación Técnica de Nutrición, la cual trabaja sobre la calidad de los menús escolares. A su vez, dentro de las coordinaciones, creamos el Departamento de Asesoría Internacional, el Departamento de Planeación, entre otros. De esta manera, el PNAE creció no sólo en estructura sino también en trabajo.

Consideramos como prioridad que los personas que participan en el programa conozcan qué es el control social, por ello, nos esforzamos en capacitarlas continuamente, fomentar y organizar encuentros y actividades que faciliten la discusión sobre el papel del CAE como mecanismo de control social, sobre cómo pueden los ciudadanos y cómo pueden contribuir al mejoramiento del programa. Y al mismo tiempo, estimulamos la participación voluntaria para que las personas se auto-propongan como candidatos para ser consejeros y den seguimiento a la ejecución del programa, ya que el trabajo de los consejeros es vigilarla para garantizar que los alumnos reciban una alimentación de calidad. Para apoyar su trabajo, creamos un enlace en el web site del FNDE, en el cual enlistamos los municipios o estados a los que el FNDE no les transfirió los recursos y las razones de ello, así los consejeros tienen acceso a información financiera del programa. También en 2007, construimos el web site www.rebrae.com.br de la Red Brasileña de Alimentación y Nutrición Escolar para mostrar las experiencias positivas en Brasil en el tema de la alimentación escolar, y también algunas experiencias latinoamericanas. El web site fue creado en el marco de la Red Latinoamericana de Alimentación Escolar.

En medio del proceso de construcción y fortalecimiento del PNAE se llevaron a cabo varias acciones, como el Premio a la Gestión Eficiente de la Merienda Escolar. De hecho, el próximo 24 de noviembre premiaremos a 26 experiencias innovadoras en temas como control social, eficiencia nutricional, compra de productos de la agricultura familiar y gestión eficiente del programa. En estos temas es central la colaboración inmediata y directa de los CAE, de los gestores (gobiernos locales) y de los nutricionistas; estos son los tres grupos de actores prioritarios. A partir de 2005, a través de la Resolución no. 358, establecimos como una necesidad la existencia y participación de los nutricionistas en la definición de los menús escolares, en el monitoreo del programa, en la selección de alimentos, etc., porque el nutricionista no es sólo el diseñador del menú, sino es una especie de termómetro que nos ayuda a evaluar la salud de los alumnos en cada municipio, pues su acción está dirigida a garantizar el estado saludable de los alumnos, y en ese sentido, también es responsable de su desarrollo académico. Por eso, es necesario que cada CAE exija que el programa a nivel municipal cuente con un nutricionista. En síntesis, no podemos hablar de control social sin hablar de todos estos aspectos, cada uno depende del otro. Sin control social es imposible que el programa funcione, sería una falacia. Aunque el programa fuese descentralizado, contase con muchos recursos financieros y con los órganos oficiales e internos de control como el Tribunal de Cuentas y la Contraloría General, sin contar con el control social, sería profundamente insuficiente. Por ejemplo, no contamos con 5564 técnicos para cubrir el mismo número de municipios en todo el país, y aunque contásemos con ellos, no podrían monitorear las 199 mil escuelas que existen a nivel nacional para atender a 36 millones de alumnos, entonces, los CAE juegan un papel muy importante tanto en la vigilancia como en la ejecución del programa. Por esta razón, la creación de la Coordinación de Control Social fue una victoria para nosotros porque es la primera vez en 53 años, que un sector del PNAE se preocupa por estimular la participación social.

Problemas

La Coordinación de Control Social funciona apenas hace 5 años y sabemos que es insuficiente el mero hecho de la institucionalización. La idea de crear un mecanismo de control social fue muy positiva y ha significado efectivamente un avance si consideramos que hace poco tiempo Brasil salió de una época de dictadura. A partir de 1988, cuando se promulgó la Constitución Federal entramos a una época distinta, pero concientizar a la sociedad sobre sus derechos es un proceso lento, todavía estamos en proceso de transición de un modelo de gobierno dictatorial a uno democrático. Nuestra democracia aún es muy joven, nació hace sólo veinte años, por ello, se explica que en muchos lugares de Brasil resulte un tanto difícil cambiar la cultura política de las personas. En este sentido, reconocemos que uno de los grandes problemas en el funcionamiento del programa es la falta de participación social en los CAE, pese a que son instituidos legalmente a través de una ley existente para ese fin. La participación social y la comprensión de la responsabilidad que se juega en ella todavía no están consolidadas totalmente, aunque hemos trabajado e insistido en este aspecto, suponemos que se debe a la falta de información y de formación. Los CAE, por tratarse de un grupo de voluntarios, generalmente están integrados por personas con diferentes grados de escolaridad y eso dificulta un poco el entendimiento de lo qué es el control social y de su metodología, pero continuaremos trabajando en la capacitación de padres, representantes de la sociedad civil y profesores.

Sabemos que la participación de los ciudadanos, en una buena parte de los consejos, se lleva a cabo bajo la indicación (y a veces bajo presión política) directa o indirecta de los gobiernos locales. En ocasiones, a los consejeros se les niega el acceso a la información relacionada con la administración del programa y esto es un problema grave. También sucede que los consejeros no entienden dicha documentación porque contiene términos técnicos sobre procesos de licitación, contabilidad, impuestos, cuestiones jurídicas, etc., lo cual resulta complicado para ciudadanos o padres de alumnos que carecen de conocimientos en esas áreas. Estamos tratando de resolver estos problemas capacitando y empoderando a los consejeros con conocimiento sobre el programa para que puedan exigir su correcta aplicación. De 2003 a octubre de 2008, impartimos cursos de capacitación en 3289 de los 5564 municipios, es decir, en casi el 60% del país. Capacitamos a 5508 CAE (en algunos municipios hemos capacitado a más de un consejo sucesivamente porque su mandato se limita a dos años). Si tomamos en cuenta que de cada CAE, al menos, participan tres personas, entonces, hemos capacitado a más de 15 mil personas. Y si estos a su vez, transmitieron el conocimiento al resto del consejo –o sea, a seis consejeros más– la capacitación ha alcanzado a 35 mil personas. Nuestra expectativa es capacitar al 100% de los CAE pero sabemos que es una tarea interminable debido a que estos se renuevan cada dos años.

Otro problema es nuestro limitado número de técnicos para monitorear a todos los municipios, sin embargo, aunque fuesen suficientes para enviar uno a cada municipio, el programa funcionaría perfectamente sólo mientras durase el monitoreo, después se desestabilizaría y desordenaría. Por lo tanto, si no capacitamos y empoderamos a la población con el conocimiento necesario para que ella misma fiscalice, no podremos darle continuidad a este programa. Pero si lo logramos, la población continuará exigiendo su derecho a la alimentación escolar aunque sea otro gobierno el que ocupe el Estado. Sabemos que se trata de un proceso largo y lento, pero afortunadamente, existen áreas en las que ya se expresa un mayor control social precisamente porque la población exige más, es una cuestión de educación.

Agricultura familiar

El Programa Hambre Cero es una macro-política en la cual se insertan diferentes programas que interactúan porque entendemos que el combate contra el hambre no consiste sólo en proporcionar alimentos a la población, sino se trata de una acción social puesta en marcha para proteger a la población (en este caso a los alumnos) de la inseguridad alimentaria. Por eso, las acciones del gobierno federal están entrelazadas y se ejecutan de forma conjunta, entre ellas se ubica el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), el cual está dirigido a beneficiar a los asentamientos rurales del Programa de Reforma Agraria del gobierno federal, entre otros grupos de agricultores y pequeños productores.

El PAA fue instituido en 2003, y recientemente el PNAE creó un grupo de trabajo que está diseñando una propuesta de operación de la modalidad que estará directamente ligada al PNAE, probablemente a finales de este año terminaremos dicha propuesta. Calculamos que durante el próximo año, pondremos en marcha el programa piloto seleccionando algunos municipios y a partir de los resultados que obtengamos, lo ampliaremos a todo el país.

La modalidad que estamos sistematizando –previamente autorizada por el Presidente de la República– permitirá la compra institucional directa (sin procesos de licitación) de la producción de los agricultores familiares, principalmente de frutas y hortalizas, para dirigirla específicamente a la alimentación escolar. Esta modalidad hará posible que las escuelas de todos los municipios del país compren a los pequeños agricultores que se ubican cerca de los centros educativos. Y al mismo tiempo, permitirá que los menús escolares sean definidos tomando en cuenta la producción local, lo cual generará la necesidad de que todos los actores sociales (nutricionistas, agricultores, autoridades locales, etc.) que intervienen en el programa de alimentación discutan y planeen juntos tanto la producción como el consumo de los alimentos. Con esto se producirán varios impactos: generación de empleo e ingresos para los pequeños agricultores, incentivo de la producción local, estimulación de la organización, ya que sólo podrán participaren en esta modalidad los productores organizados en asociaciones (no productores desarticulados). De esta forma, las asociaciones pueden desarrollar un plan para desarrollar su propia cooperativa. El gobierno les garantizará la compra de sus productos durante 200 días al año, o sea, durante el periodo escolar. Así, los productores no dependerán de la incertidumbre del mercado, ya que actualmente atendemos a 36 millones de alumnos y probablemente se sumarán otros 12 millones correspondientes al nivel medio (en caso de que sea aprobado el proyecto de ley del cual hablaremos más adelante), en total serán 48 millones de alumnos los que consumirán la producción de la agricultura familiar.

Sabemos que esta modalidad no resolverá por sí sola el problema del hambre pero contribuirá en este sentido y provocará una serie de discusiones muy útiles para el desarrollo de éste y otros programas. Nuestro objetivo es que la sociedad controle el programa a nivel municipal y estatal, y fortalecer la cadena de acciones: control social-producción local-garantizar alimentación escolar para los alumnos.

Lo que pretendemos con la nueva modalidad es la institucionalización de la compra directa específicamente para atender las necesidades del PNAE, por ahora no ha entrado en operación, pero están funcionando otras modalidades del PAA que benefician indirectamente a la alimentación escolar.

La primera modalidad es la formación de stock, por ejemplo, en el contexto de la reciente crisis mundial de alimentos, el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) compró la producción de arroz de los pequeños agricultores para formar un gran stock. Posteriormente, el gobierno utilizó esas reservas y las introdujo al mercado para elevar el nivel de oferta y por consiguiente, incidir en la disminución del precio, impidiendo así que el alza de los precios afectase aún más la compra de alimentos por parte de los gestores del PNAE.

La segunda modalidad es la compra directa local con donación simultánea, la cual puede ser operada por los gobiernos estatales y municipales o por la Compañía Nacional de Abastecimiento (CONAB). Consiste en que estas entidades realicen la compra (con recursos transferidos por el MDS) de la producción a organizaciones de agricultores familiares, por un monto máximo de R$ 3500 (US$ 1489) por cada agricultor al año, sin la realización de procesos de licitación. Después, el MDS dona y distribuye esos alimentos entre asilos, guarderías infantiles, escuelas, organizaciones filantrópicas, etc., pertenecientes a las redes de asistencia locales. Cabe resaltar que se está discutiendo la posibilidad de aumentar el monto máximo de compra, ya que resulta muy limitado si consideramos que se trata de una fuente de ingreso para las familias agricultoras.

Las desventajas de estas modalidades residen en que la compra a los agricultores familiares se lleva a cabo sin recursos del FNDE o del PNAE, por lo tanto, las escuelas son unos entre tantas otras entidades beneficiadas de esta modalidad, no son receptores exclusivos. Además, se trata de experiencias puntuales, y no de una acción llevada a la práctica a nivel nacional. Por ello, estamos creando una nueva modalidad, dirigida al pequeño agricultor (no al empresario del agro-negocio), con la cual garantizaremos la transferencia directa de recursos para las escuelas con presupuesto del FNDE, reforzando así la política pública de estímulo a la agricultura familiar, y sumando recursos a los que ya destinan el MDS y el MDA. Esta política tiene como prioridad promover el desarrollo del pequeño agricultor porque con ello se reactiva la economía local, se garantiza la compra regionalizada y el ingreso económico a los agricultores, se respeta la tradición y cultura alimentaria de cada región, etc. Así, puede verse que el PAA no se trata de una acción aislada, sino articulada que se desdobla en varios impactos.

De esa manera, el PNAE busca relacionarse aún más con otros programas de otros ministerios, por ejemplo, estamos colaborando con la Secretaría Especial de Acuicultura y Pesca en la planeación de un programa dirigido a garantizar que los pequeños pescadores ribereños puedan producir peces en pequeños estanques, y que su producción sea absorbida por las escuelas. En este sentido, recientemente el Presidente Lula autorizó que las represas concedan una porción de su área inundada a los pescadores organizados en asociaciones, con ello, podrán producir y abastecer el mercado local y también a las escuelas. Además, el FNDE también está participando en la construcción de cisternas de agua en las escuelas de la región semi-árida del país.

En lo que respecta a la agricultura orgánica todavía no contamos con una política definida dirigida especialmente a la alimentación escolar a nivel nacional, pero dentro del PAA existe un lineamiento que señala que en la compra institucional de producción orgánica, debe pagarse al agricultor un 30% más por encima del valor de mercado de la producción convencional. Cabe destacar que dentro de la modalidad que estamos sistematizando para la alimentación escolar daremos preferencia a la agricultura orgánica. En el sur del país ya están formadas cooperativas y una red de productores, mientras que, en algunas zonas de la región centro-oeste está creciendo lentamente el número de agricultores ecológicos. En el resto de las regiones es existen experiencias dispersas, las cuales pretendemos fomentar y organizar a través de la política pública. Por esta razón, en la legislación vigente aún no se prioriza la compra de alimentos orgánicos pues no corresponde con la realidad a nivel nacional, continúa predominando la producción convencional. Sin embargo, en las regiones donde exista la producción agroecológica, priorizaremos la compra de este tipo de alimentos.

Como podemos observar, varios programas se articulan para atender a la alimentación escolar, esto representa una gran diferencia porque no se trata sólo de aumentar la cantidad de recursos financieros. Si pensamos al PNAE de manera aislada, los recursos siempre serán insuficientes, pero si lo operamos paralelamente y articulado con otras acciones y programas, se convierte en un programa mucho más efectivo y funcional.

Alimentación escolar para indígenas y quilombolas

Anteriormente, no eran consideradas de manera diferencial las necesidades alimentarias de los alumnos indígenas y quilombolas (se le llama así a los descendientes de esclavos negros que huyeron de las grandes haciendas productoras de caña de azúcar), recibían el mismo valor per cápita que el resto de los alumnos. Pero a partir de 2003, elevamos el valor per cápita para esos sectores de la sociedad porque históricamente han sido colocados en situación de mayor vulnerabilidad y de una grave inseguridad alimentaria. Por ello, ahora son atendidos con R$ 0.44 (US$ 0.18) a diferencia de los R$ 0.22 (US$ 0.09) que reciben el resto de los alumnos. Esta diferencia se justifica también porque los indígenas y quilombolas generalmente habitan en comunidades aisladas de difícil acceso, por lo tanto, el costo del transporte de los alimentos es mucho mayor. De hecho, la mayoría de las veces los alimentos deben ser transportados en embarcaciones o en helicóptero, resultando un “gasto excesivo” para algunos gobiernos locales que no comprenden la importancia de la alimentación escolar. Tratamos de cubrir sus necesidades específicas porque estas comunidades padecen mayores carencias nutricionales, por ello, el Programa Hambre Cero distribuye también suplementos de vitamina A y de hierro, en algunas regiones para combatir un cierto tipo de anemia que ataca principalmente a las personas de raza negra.

Alimentación especial para alumnos con patologías

Los nutricionistas tiene la responsabilidad de evaluar e identificar alumnos con patologías (diabetes, obesidad, desnutrición, intolerantes a la lactosa, etc.) que necesitan ser controladas por medio de una alimentación especial, y diseñar menús diferentes para ellos, dentro de los márgenes de movimiento que le permite las condiciones del PNAE a nivel local, ya que todavía no contamos con recursos dirigidos específicamente a tratar este problema a nivel nacional. Sin embargo a través de orientación, capacitación y publicaciones, concientizamos a los nutricionistas sobre la importancia de que trabajen e insistan en esta cuestión con los gobiernos locales, para que éstos a su vez, apoyen con más recursos y asuman la responsabilidad de ofrecer una alimentación especial. Actualmente una de las nutricionistas de nuestro equipo está analizando propuestas de menús específicos para celiacos (personas alérgicas a la proteína vegetal llamada gluten contenida en algunos cereales). También la Universidad Federal de Santa Catarina, colaboradora del FNDE, está llevando a cabo un debate sobre el papel que deben jugar nutricionistas, padres y profesores en el tratamiento de las patologías que se presentan en los alumnos. Incluso, el Consejo Federal de Nutricionistas también está discutiendo este tema en sus encuentros regionales desde 2005.

Colaboración interinstitucional

El Centro de Colaboradores de Alimentación y Nutrición Escolar (CECANE) está integrado por equipos de profesionales de universidades federales, las cuales establecieron acuerdos de colaboración con el FNDE. La Coordinación Nacional del PNAE define las actividades, productos o investigaciones que necesita y las universidades los desarrollan. Estos pueden ser: cursos de capacitación, investigaciones, estancias de servicio de egresados de maestría o doctorado, desarrollo de sistemas (como el sistema de monitoreo y evaluación del programa), etc. El FNDE financia las investigaciones y las universidades aportan la experiencia de sus investigadores y profesionales, lo cual constituye una colaboración interesante porque los investigadores saben que el resultado de su trabajo influirá en el diseño y corrección de políticas públicas, y por supuesto, en la ejecución del PNAE. De esta forma, el FNDE aprovecha el conocimiento de las universidades para el desarrollo de proyectos específicos dirigidos a la alimentación escolar. Recientemente, solicitamos al CECANE la realización de una investigación que mostrase el perfil nutricional de los alumnos indígenas del sur de Brasil, ya que no es suficiente con otorgarles un valor per cápita diferenciado respecto al resto de los alumnos, nos interesa conocer su estado actual, así como los alimentos que necesitan incluir en su alimentación para mejorar su estado nutricional, en los próximos mese tendremos los resultados de esa investigación.

El CECANE también ayuda al FNDE en la tarea de capacitación de consejeros en diferentes regiones, pero lo hace de forma paralela en sus propios eventos, y esto nos sirve para comparar metodologías. Por ejemplo, cuando las universidades capacitan a los consejeros sólo tratan temas específicos de alimentación escolar, mientras que en los cursos impartidos por el FNDE tratamos también otros programas relacionados con la educación. Las universidades del CECANE contratan personal para impartir los cursos de capacitación y un equipo técnico del FNDE revisa y valida los contenidos, y monitorea el desarrollo del 30% de los cursos para asegurarnos de que los instructores posean herramientas y habilidades didácticas necesarias para resolver las dudas de los consejeros. De lo contrario, impedirían la transmisión de conocimientos e inhibirían la participación social. Ya estamos preparando la ampliación del contenido de los cursos de capacitación que se llevarán a cabo en 2009 porque el CECANE también deberá abordar programas como: Dinero directo en la escuela, Salud escolar, Más educación, entre otros; los cuales influyen directa o indirectamente en el PNAE. Además, existen otros cursos de capacitación ejecutados por los gobiernos locales, algunos de ellos son organizados por el FNDE.

También recibimos solicitudes de otros programas gubernamentales para que capacitemos a su personal, ejemplo de ello es el proyecto “huertas escolares”. Este es un proyecto de carácter pedagógico que involucra temas de educación, medio ambiente y alimentación. No se trata sólo de cultivar, cosechar y consumir hortalizas, sino de explicar a los alumnos porqué fue seleccionada determinada planta, porqué crece en determinada región, cómo debe cultivarse, sus propiedades, su valor nutricional, etc. De esta forma, reforzamos los hábitos alimentarios locales, estimulamos la producción local y no el consumo de productos que provienen de otras regiones. Se trata de un proyecto integrado en el cual los profesores combinan el contenido de los libros con el trabajo en la huerta, por ello, los profesores son una pieza clave en este proyecto y se capacitan constantemente.

Desde que asumimos en 2003 la Coordinación Nacional del PNAE, han colaborado con nosotros la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el CECANE, la Fundación de la Universidad de Brasilia (FUBRA), el Instituto Universitas, entre otros. Estas instituciones también han desarrollado cursos de capacitación en los que el FNDE ha participado indirectamente en su organización apoyando con recursos. Sin embargo, el control de esos cursos es centralizado: los contenidos y la metodología es creada y validada por el FNDE, nos encargamos de capacitar a los instructores de esas instituciones ya que estas actividades se realizan con recursos públicos, y por ello, deben sujetarse a los criterios del FNDE. Monitoreamos y evaluamos su desempeño por medio de la aplicación de cuestionarios, investigaciones y el análisis de los informes que los CAE presentan sobre la ejecución del programa. Los informes elaborados por los CAE son contrastados con la rendición de cuentas que los gestores presentan, con el fin de verificar que éstos correspondan entre sí y con la realidad. De esta forma podemos evaluar tanto la efectividad de los cursos de capacitación como la efectividad del trabajo del gestor. Cabe señalar que también evaluamos por medio del monitoreo sorpresa, es decir, realizamos visitas sin previo aviso a los municipios y a las escuelas para supervisar la ejecución del programa.

Proyecto de ley

Hace unos meses fue presentada ante la Cámara Federal de Diputados una propuesta de ley sobre alimentación escolar, la cual tiene el objetivo de convertir al PNAE en una política de Estado. La propuesta está centrada en garantizar el derecho a la alimentación a quien se encuentra en situación de inseguridad alimentaria. Son muchas las modificaciones importantes que se producirán si la propuesta es aprobada:

- Se elevará a 48 millones el número de alumnos beneficiados en la red de educación pública, pues se sumarán 12 millones de alumnos del nivel medio de educación, a los 36 millones que actualmente atiende el PNAE de nivel pre-escolar y fundamental. Esto es muy importante porque el actual gobierno sería el primero en garantizar la alimentación escolar para los alumnos, desde que asisten a la guardería infantil (o sea, desde los 0 años de edad), hasta que egresen del nivel medio e ingresen a la universidad.

- El mandato de los miembros de los CAE se elevaría a cuatro años.

- En caso de que sea suspendida la transferencia de recursos para algunos municipios, el FNDE asumirá durante seis meses de forma directa la ejecución del programa en dicho municipio (o estado), hasta que las instancias judiciales intervengan y obliguen al gestor a que asuma la aplicación del programa. El FNDE no podrá transferir la gestión ni los recursos del programa a otra entidad. Es necesario aclarar que de acuerdo a la Constitución Federal, los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) son responsables de la ejecución del programa. Por ello, con la legislación actual, cuando es suspendida la transferencia de recursos por parte del FNDE, el gobierno municipal o estatal debe asumir con recursos de su propio presupuesto la totalidad de los costos de ejecución del programa para garantizar la alimentación de los alumnos, de lo contrario, el servicio de alimentación queda suspendido. Por ejemplo, recientemente fue suspendida la transferencia de recursos a uno de los municipios del Estado de Bahía y el gobierno municipal que debería haber asumido con recursos propios la ejecución del programa, no lo hizo, incluso, las clases fueron suspendidas en las escuelas por falta de alimentación. Entonces, intervino el Ministerio Público para investigar y penalizar a ese gobierno por desatender su obligación de garantizar tanto la educación como la alimentación para los alumnos, pues la legislación actual prohíbe que otra entidad se encargue de la gestión del programa.

- El CAE estará abierto a la participación de otras entidades como representantes de asociaciones de agricultores familiares. De esta manera, los productores podrán participar en el control social y definir junto con el resto de los consejeros, la calidad y cantidad de alimentos necesarios para abastecer a las escuelas, así como las mejoras en el sistema para garantizar su acceso a la compra institucional.

- También serán contempladas las escuelas privadas, es decir, si éstas adoptan la ejecución del PNAE, la alimentación que ofrezcan deberá tener la misma calidad que la alimentación ofrecida en las escuelas públicas. Deberán sujetarse a los criterios y parámetros establecidos por el PNAE. La diferencia consistirá en que el FNDE no destinará recursos públicos a las escuelas privadas, más bien, los costos de ejecución del programa serán responsabilidad de las escuelas privadas y lo cubrirán con recursos propios. Como política de Estado, institucionalizará los criterios y parámetros en los centros educativos privados; y en la red de educación pública, institucionalizará tanto los recursos como los criterios.

Perspectivas

La principal perspectiva es consolidar el acceso a la alimentación como un derecho humano, e introducir este aspecto en la cultura social para que las personas entiendan que el gobierno no les hace favor alguno al proporcionarles alimentación, al contrario, el Estado está obligado a garantizar la alimentación de su población. En la medida en que este elemento se instaure como derecho humano en la conciencia de la sociedad, ésta podrá exigir otros derechos: el derecho humano a la información, el derecho humano a una alimentación adecuada, y por lo tanto, a la salud y en caso, a la alimentación especial como parte del tratamiento de patologías, etc. No se trata solamente de que las personas conozcan sus derechos, sino se trata de que los hagan efectivos, y garantizarlos es una obligación del Estado. Las tareas de educación, salud y seguridad pública no pueden ser trasferidas a ninguna otra entidad, son responsabilidad exclusivamente del Estado. Deben ser una política de Estado y deben estar previstas en la Constitución Federal, ya que deben garantizarse independientemente del gobierno en turno. Por lo tanto, la alimentación escolar es derecho humano de todo ciudadano que asiste a la escuela, es una responsabilidad del Estado que no debe ser delegada a terceros. Nuestro objetivo es garantizar la universalidad de acceso a la alimentación porque el derecho humano no es de forma alguna asistencialismo, por esa misma razón, el PNAE tampoco debe tener características asistencialistas.

Por otro lado, próximamente realizaremos el 4° Encuentro Nacional de Alimentación Escolar, en el cual participaran al alrededor de 700 personas para evaluar el desempeño del PNAE durante el periodo 2003-2008 y también para definir perspectivas para el periodo 2009-2010. Lo importante es que las propuestas provengan de la base social que ha formado el programa y de los beneficiarios. Se abrirán muchas perspectivas a partir de la aprobación de la propuesta de ley que mencionamos anteriormente porque después de 53 años del nacimiento del programa, tendremos una ley que traduzca a la realidad lo que es el derecho humano a una alimentación saludable.

Si los padres adquieren la conciencia de que si sus hijos carecen de alimentación, no aprenderán correctamente en la escuela, entonces, exigirán su derecho a la alimentación escolar. Los tres elementos básicos que generalmente los padres de alumnos exigen son: profesor, material didáctico y alimentación. Para ellos, ninguno de esos elementos puede faltar en la escuela, y esta es una idea que la población ha adoptado recientemente.

Por otro lado, sabemos que R$ 0.22 (US$ 0.09) es muy poco para cubrir las necesidades de alimentación de los alumnos, por ello, propusimos al gobierno federal la elevación del valor per cápita a R$ 0.97 (US$ 0.41) considerando el aumento del precio de los alimentos debido a la reciente crisis mundial de alimentos. Pero también estamos proponiendo que en caso de que aumente la inflación, entonces, ese valor per cápita aumente también, ya que los resultados de la investigación que realizamos, mostraron que los alimentos que sufrieron un alza pronunciada en su precio, fijaron su precio en el nivel más alto alcanzado durante los últimos meses, sin presentar disminuciones significativas.

Ya canalizamos nuestra propuesta al Ministerio de Planeación para que el gobierno federal haga una evaluación y determine el nuevo valor, independientemente de la complementación que hagan los gobiernos locales como co-responsables del programa. La investigación también mostró que, cubrir las necesidades de alimentación de los alumnos y ofrecerles tres refecciones diarias (desayuno, almuerzo y refrigerio vespertino), exige un valor per cápita que oscile entre R$ 0.55 (US$ 0.23) y R$ 0.97 (US$ 0.41), en términos de un promedio nacional, sin olvidar que existen muchas diferencias inter e intra-regionales. Sabemos que es una diferencia muy amplia respecto al valor actual y que en términos presupuestales, si consideramos que se multiplica por 36 millones de alumnos y por 200 días al año, rebasaría el presupuesto de varios ministerios. El incremento está siendo discutido y esperamos que sea establecido un valor per cápita dentro del rango de R$ 0.55 (US$ 0.23) a R$ 0.60 (US$ 0.25).

Estamos conscientes de que será difícil obtener ese incremento de una sola vez, por eso insistimos en sensibilizar y concientizar a los gobiernos locales sobre la importancia de su aportación al valor per cápita. Pero en cualquier caso, es indispensable que los gobiernos locales complementen con más recursos el programa, se trata de un trabajo de sensibilización que dará frutos a largo plazo aunque algunos municipios ya hacen sus aportaciones. Sin embargo, continúan siendo pocos en relación al total, ya que actualmente el 84.60% de los municipios no complementan el presupuesto para la ejecución del programa. Por eso, fue creado el Programa Premio a la Gestión Eficiente de la Merienda Escolar para incentivar la participación de los gobiernos locales y mostrarles las ventajas que trae consigo a la producción y a la economía local, a la participación social, y al desarrollo educativo de su comunidad.

Cooperación internacional

El Departamento de Asesoría Internacional del PNAE desarrolla tareas de cooperación con países de lengua portuguesa (Angola, Cabo Verde, Mozambique, Santo Tomé y Príncipe) en África desde 2005, en el marco de la firma del Memorándum de Entendimiento con la FAO. La firma de este memorándum es una expresión de nuestro compromiso con el logró de las Metas del Milenio que estableció la FAO junto con varios países, para erradicar la pobreza, la miseria y especialmente el hambre en los países en desarrollo. La experiencia de nuestra cooperación ha dado tan buenos resultados que atrajo la atención de países en América Latina y el Caribe, impulsándonos a expandir nuestra asesoría a esta región. Por lo tanto, entendemos que el PNAE puede ser una vía fundamental para alcanzar dichas metas porque garantiza que el alumno reciba al menos una refección diaria para cubrir una parte de sus necesidades nutricionales.

Llevamos cabo dos tipos de cooperación en lo que a alimentación escolar se refiere. El primero, es bilateral y se realiza directamente con los gobiernos de los países subdesarrollados, aquellos con los que ya ha sido definida dicha cooperación: Haití, Bolivia y con Surinam estamos todavía definiendo las acciones, pero seguramente en los próximos meses serán iniciadas las tareas concretas de colaboración. El segundo, se trata de cooperación multilateral a través del Programa Mundial de Alimentos (PMA, o WFP por sus siglas en ingles) de la ONU. Hemos establecido alianzas con El Salvador, Nicaragua, Colombia, Guatemala, y estamos explorando la posibilidad de entablar colaboración también con México, incluso en las próximas semanas tendremos la visita de personal del gobierno mexicano para conocer nuestro PNAE.

El acuerdo con Bolivia fue firmado recientemente, por lo tanto, las acciones comenzarán en octubre. La próxima semana un grupo de nuestro personal visitará Surinam para realizar la planeación del programa que desea implementar su gobierno. Mientras que en Haití, la cooperación de Brasil sobre alimentación escolar está acompañada por una serie de acciones relacionadas con la agricultura. De hecho, en julio hicimos un diagnostico en Haití para diseñar un proyecto de tres años, el cual culminará su primera etapa entre 2010 y 2011. Además, estamos finalizando el diseño de proyectos relacionados con el PMA. Por otro lado, varios ministerios de Brasil están construyendo el Programa Estratégico de Promoción de Seguridad Alimentaria y Agricultura en Haití. Dicho proyecto no se trata de trasplantar el PNAE, sino de articular una serie de acciones que darán mayor visibilidad e impactos sobre la seguridad alimentaria.

En el caso de Santo Tomé y Príncipe, hemos avanzado sustancialmente, en noviembre cumpliremos un año de trabajo conjunto en ese país. Durante este periodo, ha sido un técnico brasileño el que ha orientado la implementación del programa de alimentación escolar, por ello, el próximo mes haremos una evaluación sobre los resultados de este trabajo.

Estamos conscientes de que en Brasil hace falta avanzar más en el tema de la alimentación, pero también somos sensibles a la realidad de otros países donde su situación es aún más precaria, por ejemplo, en Angola la guerra civil terminó en 2003, y Santo Tomé y Príncipe cumplió apenas 30 años de independencia de Portugal. Estamos identificando los países donde nuestro personal pueda contribuir más, transmitiendo nuestra experiencia en la aplicación del PNAE. Apoyamos con trabajo y conocimiento en las cuestiones que consideramos fundamentales: control social, nutrición y gestión, ya que son los tres pilares del programa. Si alguno de estos falla, se debilita el programa. La mayor contribución de nuestra cooperación ha sido mostrar a otros países que la articulación de esos tres aspectos es fundamental, incluso, cuando realizamos las tareas de cooperación nuestra primera actividad es capacitar a los directores y a los agentes involucrados directamente en esas tres áreas, justo porque es indispensable que cobren conciencia sobre su función en el programa. Entonces, uno de nuestros objetivos es mostrar la importancia clave que juegan la participación y el control social, sin estos, es imposible que el programa funcione. La participación social es extremamente importante y en países en los que hemos intervenido comienza a ser valorada, ha habido un despertar de la conciencia sobre la importancia del control social, pues contribuye a sostener políticas gubernamentales porque el gobierno por sí sólo no puede hacer mucho, es necesario que la sociedad participe exigiendo acciones específicas pero también haciendo propuestas.

Nuestro PNAE creció bastante en los últimos años y se tornó una referencia para muchos países, especialmente en América Latina y el Caribe, pero también para los de lengua portuguesa en África. Incluso, nos sorprendió la visita realizada en el FNDE en 2006, por personal de Alemania para conocer el funcionamiento del programa, pese a que el problema de pobreza en ese país no es tan grave como en los países de Tercer Mundo. Nos llamó la atención que sus políticas públicas no tienen el principio de universalidad de acceso a alimentación, ni un programa universal de alimentación escolar, sólo tienen un programa focalizado para niños pobres. En síntesis, nuestra colaboración internacional consiste en ofrecer nuestra experiencia como apoyo en la implementación de programas de alimentación escolar en otros países.

Documentos asociados:

• Programa de Alimentación Escolar. Perspectiva de fomento a la inclusión social.
  Visión pedagógica, Programa Nacional de Alimentación Escolar, PNAE desde la perspectiva del fomento a la inclusión social.
NUTRINET, 2009.

Ver la ficha responsable asociada:

• . PEIXINHO Albaneide , Coordinación General del Programa Nacional de Alimentación Escolar , Brasil

Documentos:

Iniciativas:

•  : Programa Nacional de Alimentación Escolar, Brasil